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      碳關稅

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        近期,世貿組織成員、法國大企業聯合會以及一些智庫學者對擬開征碳邊境調整稅或實施類似做法(碳關稅)展開了討論,探討其對氣候變化和溫室氣體減排的作用。世貿組織副總干事艾倫·沃爾夫表示,如果成員沒有就“碳關稅”與世貿組織合規性進行校準,開征“碳關稅”可能被認為不公平貿易行為,進而在成員間形成新的貿易沖突。

        世貿成員的關注點何在

        貿易與應對氣候變化具有相關性。沃爾夫認為,國際貿易、應對氣候變化政策或環境政策不僅可以推動世界可持續發展,也是促進經濟增長和增長多樣化的寶貴來源。面對應對氣候變化帶來的巨大挑戰和機遇,越來越多的世貿組織成員制定了更為雄心勃勃的氣候計劃,如歐盟、英國、日本、韓國和阿根廷宣布到2050年實現碳中和,中國和巴西宣布到2060年實現碳中和。實現碳中和目標的一個政策工具就是開征增加貿易成本的“碳關稅”,如加拿大《2020年秋季經濟聲明》、墨西哥《國家自主貢獻》等均考慮采取“碳關稅”措施。

        多邊貿易體制具有應對環境議題的傳統。沃爾夫說,多邊貿易體制一直致力于解決貿易與環境措施的競爭效應等有關問題。1971年,關貿總協定設立了“環境措施和國際貿易工作組”,這是世貿組織“貿易與環境委員會”的前身。這些機制為締約方或成員提供了一個論壇,以討論具有潛在重大貿易影響的貿易和環境措施,并努力達成具有連貫性、減緩氣候的解決方案。世貿組織環境數據庫顯示,成員越來越多地采取了與環境有關的貿易措施。2009年至2018年,成員通報了11500項與環境有關的措施,占世貿組織所有通報的16%。

        世貿組織成員開展貿易與環境的結構性討論。沃爾夫說,成員最近越來越有興趣并有意義地參與貿易與可持續性主題的討論。世貿組織“2020貿易與環境周”期間,一些成員發起兩項討論或對話,朝著擴大貿易對可持續發展的貢獻邁出了重要一步。一是50個成員發起的關于貿易和環境可持續性的結構性討論。二是中國等成員在世貿組織聯合啟動“塑料污染與環境可持續塑料貿易”非正式對話。這些舉措旨在確定成員共同關心的領域,并致力于實現有關貿易和可持續性的具體成果。

        世貿組織現有多邊規則不妨礙成員采取環境措施?!恶R拉喀什建立世界貿易組織協定》第一段清楚地表明,可持續發展和環境保護是世貿組織的主要目標。即使成員制定的環境政策可能對國際貿易產生重大影響,世貿組織規則仍提供了足夠的政策空間,要求成員保持透明,采取的貿易措施應具有連貫性和針對性,不得造成歧視,并為其他成員提供對可能影響其利益的貿易政策表達意見和關切的機會。從本質講,成員可以追求應對氣候變化的合法政策目標,但不能將環境措施作為采取貿易保護主義措施的蒙蔽手段。世貿組織多邊規則為成員開征“碳關稅”考慮合規性以及加強合作提供了清晰而建設性的路徑。世貿組織秘書處也可以隨時提供技術協助。

        美國在應對氣候變化方面動作較多?,F任總統拜登在競選期間即提議征收“碳關稅”,以降低氣候變化的影響,同時彌補2萬億美元基礎設施計劃的資金缺口。一些有影響力的共和黨人亦在尋求采用類似于“碳關稅”的碳股息制度。上任之初,拜登總統就宣布重返氣候變化《巴黎協定》,并簽署《保護公共衛生和環境及恢復科學應對氣候危機的行政命令》。該行政命令第5條第1款提出“應盡可能準確地掌握溫室氣體排放的全部成本,包括考慮到全球的損失。測算與溫室氣體排放量增加相關貨幣化損失的碳社會成本、一氧化氮社會成本和甲烷社會成本,進而有助于做出明智決策,認識到氣候影響的廣度,并支持美國成為氣候問題上的國際領導者”。美國碳稅中心稱,碳稅是對燃燒碳基燃料的產品征收的費用,基本思路是在國內生產、消費和進口環節開征碳稅和“碳關稅”,對產品流轉施加額外成本,通過碳稅和“碳關稅”有效改變消費者習慣。

        歐盟提出了碳邊界調整機制計劃。2020年1月,歐盟議會批準歐盟委員會提出的《歐洲綠色新政》戰略文件。歐盟將在2021年6月提議建立碳邊界調整機制(碳關稅),以激勵外國生產出口商和歐盟進口商減少其碳排放,同時確保有利于公平貿易的公平競爭環境。沃爾夫指出,世貿組織已經開始討論歐盟采取碳邊界調整機制計劃,包括在三個委員會中以貿易關注的形式進行問詢。

        法國大企聯的歐式路線圖

        法國大企業聯合會近日發布《貿易與氣候變化報告》,對實現氣候中和和競爭力的最佳政策工具進行定量評估,并稱這是對歐盟“碳關稅”和其他貿易政策工具進行比較和定量分析的開創性研究。

        《貿易與氣候變化報告》模擬了不同碳政策組合下的情景,以及對氣候變化和宏觀經濟的影響。這些政策包括:實施碳邊界調整機制(碳關稅);對歐盟范圍內的國內和進口產品的碳含量征收最終消費稅(含有“碳關稅”成分);開征碳含量調節關稅和實施《環境產品協定》貨物清單零關稅(以亞太經合組織確定的54種環境產品為基礎);開展減少工業補貼的諸邊協定談判;開展減少化石燃料補貼的諸邊協定談判。

        研究模擬結果如下:一是實施碳邊界調整機制、對歐盟范圍內的碳含量產品征收最終消費稅(國內和進口),理想情況下可分別減少4819和1077公噸溫室氣體;二是開征碳含量調節關稅和實施《環境產品協定》貨物清單零關稅、減少工業補貼的諸邊協定和減少化石燃料補貼的諸邊協定將分別減少1117、1738和660公噸溫室氣體。如果同時實施這三個貿易協定,則應對氣候變化的效果更好,可以減少3731公噸溫室氣體,并帶動經濟增長和就業人數分別提高0.1個百分點和0.07個百分點;三是實施碳邊界調整機制與以上三個貿易協定同時實施,應對氣候變化和防止碳泄漏的效果最佳,可以減少8708公噸溫室氣體,并帶動經濟增長和就業人數分別提高0.33個百分點和0.22個百分點。

        《貿易與氣候變化報告》認為,第一,實施碳邊界調整機制的最佳政策設計是既能實現碳排放抑制,又能減少碳泄漏,即歐盟溫室氣體減排導致高耗能產品生產轉移到其他未采取減排措施的國家,進而引起這些國家排放量增長。碳泄漏被認為是跨國界外部性問題,成為歐盟開征“碳關稅”的重要依據。第二,碳邊界調整機制基于稅收原理,顯然比征收最終消費稅等其他內部政策工具表現更好。如果該機制與世貿組織合規性的補貼機制兼容,將幫助歐盟企業免受碳泄漏影響。第三,碳邊界調整機制與有“綠色”影響的多邊貿易談判和諸邊協定相結合,才能真正發揮作用,歐盟將獲取最大化的氣候變化和經濟利益。為此,歐盟應奉行多種政策組合,最大程度減少碳泄漏,并最大程度發揮潛力,促進就業和經濟增長。

        “碳關稅”應避免貿易沖突

        世貿組織副總干事對歐盟實施“碳關稅”提出建議。沃爾夫認為,不僅歐盟考慮開征“碳關稅”,以示支持其雄心勃勃的應對氣候變化計劃,美國拜登政府的氣候計劃也有開征“碳關稅”的潛力。為了避免這個與氣候有關的貿易措施產生適得其反的沖突,世貿組織需要就“碳關稅”議題進行針對性和建設性討論。如果開征“碳關稅”看似不公平且沒有很好補救,就會產生貿易沖突。為此,沃爾夫提出如下建議。

        一是歐盟和志同道合的成員必須積極主動應對這一挑戰。貿易關注不是貿易爭端訴訟,而是要求提供更多的信息,希望了解“碳關稅”是否會對其他成員產生不利貿易影響。

        二是歐盟最好應事先預見問題。歐盟已明確認識到,“碳關稅”被視為進一步實現其氣候雄心而采取的潛在政策之一?!顿Q易與氣候變化報告》研究指出世貿組織成員應討論并就具體成果達成共識的多個領域,這些領域的進展對減少潛在的碳泄漏有積極作用,并帶來經濟、就業和環境利益。

        三是《貿易與氣候變化報告》提出的在世貿組織進行談判的建議,掌握在成員手中。歐盟在世界貿易占比超過任何其他成員,與志同道合的盟友一起,可以改變多邊貿易體制促進有利于環境的政策和措施的方式。歐盟可表現獨創性和驅動力,為實質性積極變革和多邊合作提供一條清晰道路。

        四是討論“碳關稅”需要私營部門獨特的專業投入,成員還應考慮所有相關者的利益,尤其是發展中國家和最不發達國家的利益,以確保取得最大成果。

        各方反應不一

        來看看評級機構專家對歐盟開征“碳關稅”有何評論。標準普爾評級公司的雅各布·霍爾茲曼指出,與特朗普政府以國家安全名義加征關稅并拒絕與盟友協調立場不同,拜登政府與歐盟在開征“碳關稅”方面具有相同立場和盟友利益。美國鋼鐵協會主席凱文·登普西表示,美國絕對值得考慮開征碳邊界稅(碳關稅)問題。與此同時,特朗普的“232條款”調查做法為拜登政府解決氣候變化問題提供了先例。拜登政府可以援引“232條款”調查賦予總統的廣泛權力,以應對氣候變化為名,監管任何損害美國國家和經濟安全的產品進口,“碳關稅”是比以國家安全名義開展調查更有效的貿易政策工具。另外一個方案是,拜登利用“232條款”調查結果作為貿易協議談判的杠桿,而無需采取新的貿易行動。無論哪種方案,此舉都特別影響中國,因為中國是全球最大的鋼鐵和鋁市場溫室氣體排放國。

        世貿組織上訴機構前成員詹妮弗·希爾曼表示,歐盟開征“碳關稅”的做法在法律上是脆弱的,涉嫌違反國際貿易規則,除非“碳關稅”的收益被分配用于國內環境政策目標。美國艾金·崗波律師事務所的貿易律師也認為,“碳關稅”有貿易政策工具的潛力,但開征“碳關稅”還有不夠完善之處。

        美國智庫戰略與國際研究中心專家尼科斯認為,從表面上看,歐盟開征“碳關稅”的主張是合理的,因為如果歐盟減排速度快于其他成員,則不應向歐盟生產者、出口商施加額外成本。通過對歐盟進口產品的碳強度為基礎開征“碳關稅”可以避免碳泄漏問題,但是開征“碳關稅”實際上很復雜,能否取得成效具體取決于實施方式:其一,“碳關稅”涵蓋哪些行業以及應該向上游延伸多遠;其二,“碳關稅”需要找到核算碳排放并驗證數量的最佳方法;其三,“碳關稅”如何與歐盟碳排放交易計劃、外國生產商可能已經支付碳價等其他碳成本聯系起來;其四,“碳關稅”實施機制的世貿組織合規性,以及與新的多邊貿易規則的兼容性。

        如果僅有歐盟開征“碳關稅”,它將成為一個低碳島國,具有競爭力的出口商可繼續向歐盟出口。如果美國、日本等更多成員加入開征“碳關稅”的行列,由于這些成員占世界貿易的份額較大,生產和出口企業就有更大動力去投資低碳技術,以便能夠向歐美日等市場出口。隨著更多成員的加入,全球碳價格就可以自發形成。但是,這一過程取決于減排的雄心水平,必須將碳價格確定在一個最佳位置。如果碳價格太高,低碳成員和高碳成員之間的貿易往來有限,就會破壞多邊貿易體制。如果碳價格太低,它將變成適當成本并被納入最終價格中,對減排影響不大。因此,碳價格必須適中,可以使新興經濟體中技術最先進的企業具有競爭力,并激勵其他企業投資于低碳技術,緩解碳泄漏的非經濟外部性問題。

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